钟芳智库研究员郭一佳、北师大教授柴伟、周小平
北京作为中国第一个发展水平较低的特大城市，未来将实施战略储备土地规范化储备，在划定约132平方公里战略储备土地的基础上建立战略储备土地资源储备，推进战略储备土地从规划到实践，并对其实施规范化监管。本文将介绍北京市战略储备土地规划的基本情况，分析该政策的驱动力，并探讨其未来的发展方向和影响。
一、北京市战略留白用地规划概况
发布于2020年4月，《北京市战略留白用地管理办法》。结合各区的分区规划，北京已在全市2760平方公里的城乡建设用地中划出约132平方公里的战略储备用地，约占城乡建设用地总面积的5.6%。原则上，它不会在2035年之前开放。
根据北京市规划和自然资源委员会2019年公布的北京城市副中心规划和分区规划，我们可以初步了解该战略各分区预留土地的地理分布情况(见表1)。从地理分布来看，战略储备土地较少分布在中心城市和生态保护区，主要分布在顺义、大兴、昌平、房山等城市副中心和平原新城。城市副中心的战略储备土地面积为39.1平方公里，约占战略储备土地总面积的29%。此外，作为未来中心城市承担适宜功能和缓解人口压力的重点区域，四个平原新城共划定了62.37平方公里的预留土地面积，占总战略的比重。从源头上看，战略预留土地的划定主要集中在城乡建设用地和周边扩展区等重点功能区，目前尚待改造利用效率低下的区域。 以及“缓解和改善”专项行动空出的中短期内没有明确实施计划的地块。
表1北京市国家空间规划战略储备土地面积统计(2016-2035)
注：东城区和西城区没有公布国家空间规划，因此不在统计范围内。
* 《亦庄新城规划（2017年-2035年）》，2035年前战略储备土地没有意外或约束性指标。
资料来源：北京市规划和自然资源委员会
二、实施战略留白用地规划的原因
在国家空间规划中设置“空白区”是柔性规划的典型应用。“灵活性”的概念应用于国家空间规划领域，是指规划应对城市发展的不确定性和复杂性的适应性。将“灵活性”应用于土地空间规划实践的实践起源于20世纪60年代的波兰、法国等西方国家。柔性规划通过动态调整开发时机、空间范围、土地功能和开发强度等因素，实现了对空间利用的柔性控制。规划中设置“空白空间”的土地是对开发时间、功能、开发强度等因素的空白。由此可见，“空白空间”是一种高度灵活的规划手段。在北京新一轮规划中建立大规模的战略储备土地，可以充分发挥灵活规划在未来城市发展中的优势，也是政策驱动下土地供求关系发展的必然选择。
从供求关系来看，土地空间规划是在土地供给约束和需求引导的双向调节下的资源配置。在北京这个拥有2000多万常住人口的超大城市，土地供应在资源配置中起着制约作用。未来应在尽可能节约土地资源的前提下优化资源配置，并为未来的可持续发展预留空间。战略储备土地规划是在北京“减量化发展”的基础上，再次收紧城乡建设用地规模，在当前减量化转型发展的基础上，为未来发展预留空间。随着城市化水平的提高，城市发展对土地和空间资源的需求也呈现出日益多样化的趋势。北京等特大城市的土地和空间利用格局已经从二维扩展到三维，不确定性特征日益突出。然而，长期以来，我国传统的国土空间规划“刚性较大，灵活性较差”，过于规定性和缺乏应变能力的规划方法已不能满足经济社会发展的需要。为了实现未来成为具有广泛而重要国际影响力的全球中心城市的目标，北京需要积极应对全球空间利用需求，这就对北京空间规划的适应性和适应性提出了更高的要求。这一战略中的储备土地储备是北京未来发展潜在需求的有力保证。
政策窗口的打开也帮助北京大规模划定了战略保留地。2019年，自然资源部发布了《市县国土空间总体规划编制指南》号文件，指出在国家国土空间规划“一张图”的指导下，要坚持以问题为导向、以目标为导向，鼓励规划“留白”，留有灵活的空间，确保规划能够使用、管理和使用。在注重城市发展质量的背景下，应用柔性规划可以为土地空间利用的多维目标提供多方案组合，为城市满足未来发展的潜在需求留有空间。
三、首都可持续发展的资源保障：战略留白资源储备库
“缩减开发”不是为了更高质量的开发，“战略空白”不是为了更好的利用。划定132平方公里的战略储备土地是北京克服短期利益、立足长期利益的决策，这只是北京灵活规划实践的第一步。未来，北京将依托国土空间基础信息平台，建设储备资源战略储备，通过数据共享和信息管理，实现储备资源的长期管理。正常化的战略土地储备将给北京未来的城市发展带来什么好处？
图1战略空白资源储备主要功能示意图
1.保证重大项目建设，争取机遇，抵御风险
北京作为一个常住人口超过2000万的特大城市，服务于国家政治中心、文化中心、国际交流中心和科技创新中心的战略定位和建设全球中心城市的发展目标，未来的发展将面临更多的机遇和挑战。无论是大规模活动的机遇还是意外情况的挑战，这些都是对空间资源的潜在需求。
资源的战略储备是为北京的未来发展争取机会。一定数量的空间资源储备将成为北京未来城市发展的重要竞争力，为更多的国际和国内重大活动、大型活动和重大项目在北京落地提供空间条件。资源的战略储备也是为了积累抵御潜在风险的力量。大城市密集的生产和生活以及高速的人口流动使得城市公共安全和卫生管理更加困难。当面临紧急情况时，立即可用的空间资源将成为克服困难的重要保证。例如，面对“COVID-19”疫情，武汉市紧急修建了雷神山医院和火神山医院，为战胜疫情提供了空间保障。
2.对接产业将撤退并进行产业转移
为了实现建设国际科技创新中心的城市发展目标，北京目前正在经历缓解一般产业的阵痛。整合有限的工业用地，缓解一般产业的压力，给高端科技企业更多的发展机会，聚集人才，促进产业与科技的互动。在产业转型升级过程中，建立战略性空白资源储备不仅可以承担暂时没有明确最优发展路径的工业用地储备，还可以为未来高技术产业的进入和扩张提供空间资源。
在产业解散和退出的过程中，北京已经制定了分类政策，坚决退出一般制造企业、高污染高耗能企业、高风险危险化学品生产经营企业等。逐步放宽了区域商品交易市场和物流基地，缩小了工业建设规模，实现了降低和提高工业用地质量的目标。此外，每个区和城市副中心都应替换和腾出不符合城市战略定位的功能和产业，如朝阳区将南部传统工业区改造成文化创意和技术创新相结合的开发区的改造计划。大规模的工业撤退将不可避免地导致土地使用总量的平衡。政府在处理这些工业用地时，应该凝聚社会力量，进行科学审慎的规划。对于暂时无法明确未来发展方向或没有合适用途的地块，纳入战略储备可以为其营造一个过渡期，避免盲目开发。
更重要的是，战略储备土地的储备为未来工业发展保留了资源，并通过“储备土地”对土地进行预控和管理，以承接未来高科技产业的进入和扩张。根据对未来产业增长的预测，城市副中心规划在环球主题公园周围共预留约0.73平方公里的战略用地(见图2)，以满足环球影城溢出的产业需求，引导相关产业在东部和南部集聚，形成文化、创意和科技产业带。
图2北京市副中心土地利用功能规划示意图来源：北京市规划和自然资源委员会
3.留下空白，增加绿色，看绿色的土地，改善生活环境
对于已实现“清理地上物体”和“留白”的地块，采用“先白后绿，不白不绿，白绿兼备”的理念，“留白”和“绿化”相辅相成。常用的管理方法侧重于简单的开发，如绿化、增加公共设施为居民提供玩耍和休息的场所等。通过空出和返回绿地、放松和建设绿地、增加公园绿地、小绿地、活动广场等。满足市民生活的生态休闲娱乐需求，不仅便于土地复耕时的建设，而且有利于改善居住环境，有利于建设绿色城市。未来，通过对战略储备资源的信息整合和统筹管理，储备土地可以创造出连片的绿色生态空间，更好地发挥其生态功能。
四.战略储备土地的管理
灵活的计划不是一夜之间就能实现的，而是一个贯穿计划从准备到实施的整个生命周期的动态系统。北京市划定约132平方公里的战略储备土地只是其灵活规划思想和实践的开始，战略储备资源的成果还需要在以后的实施和监管中进行检验。目前，北京的战略空白空间规划仍处于从“规划空白空间”到“领域空白空间”的推进阶段。在132平方公里的战略空白区中，48%属于规划的有建筑物和构筑物的空白区，面积约为64.5平方公里，地上建筑规模约为2200万平方米。今后，最新的《北京市战略留白用地管理办法》(以下简称《管理办法》)指明了明确的方向(见图3)。
图3 《北京市战略留白用地管理办法》的分析图
1.分类控制
根据该管理办法，北京市战略储备土地按地面建筑物和构筑物分为场地储备土地和规划储备土地。场地内没有建筑物或构筑物，可以直接进行临时绿化，土地是绿色的。目前，总空白空间的52%被场地占用，剩余的42%是规划的有建筑物和构筑物的空白空间，因此释放规划的空白空间是当前工作的重点。北京市规划和自律委员会指导各区政府对规划保留土地上的建筑物、构筑物及相关产权进行调查，并制定分类清理方案。合法建筑应暂时保留，但不得随意改变用途或改建、扩建，最后通过引导疏散逐步腾空。要严厉打击违法建筑，限期拆除。在规划实施过程中，我们将协调土地开发项目和战略储备土地的实施，综合考虑人员安置、成本分担和实施时机，寻找合理可行的方式进行腾退，确保在2035年前实现实地空白，实现“地上物清”和“零成本”持有。
2.优化布局
在清理地物和提高空白空间纯度的同时，应促进空白空间战略用地的布局优化。目前，北京市划定的132平方公里战略储备土地共实施144个地块，其中2平方公里以下地块占总面积的58%。目前分散的布局不利于预留土地的后续开发。因此，管理办法提出了“总量不减少、布局更加优化、土地利用条件更加合理”的原则。通过土地置换，逐步实现战略储备土地的集中连片布局，统筹规划调整已减少和腾空的非建设用地和战略储备土地，将战略储备土地集中在区位优势较大的区域。
3.监管评估
建立战略储备资源是一项长期计划，旨在克服短期利益的诱惑，立足于长期利益。为保护规划成果，使“空白空间”的效益在未来得到体现，市规划国土资源部门应加强遥感卫星监测和土地检查，定期评估战略空白空间的管控和实地空白空间率，并将战略空白空间实施计划纳入近期国家土地空间建设规划和年度实施计划，确保战略空白空间有序推进。
五、减量留白背景下北京城市发展的新“增量”
传统的城市发展是从各方面聚集资源的渐进式发展。当增量发展达到一定程度时，资源的不合理积累和配置导致城市生活需求与“大城市病”之间的社会矛盾。就北京而言，它已经过了单纯追求GDP总量的发展阶段，如何更好地将经济效益与社会效益、环境效益和文化效益结合起来才是最重要的。自2018年确定“减少发展”目标以来，截至2019年底，北京市常住人口减少17.1万人，城乡建设用地减少约64平方公里，建筑规模减少1266万平方米以上。然而，所有员工的劳动生产率从2017年的每人22.7万元提高到了每人24万元。劳动生产率的提高快于资源要素减少的影响，这增强了政府坚持减少发展道路的信心。2020年启动大规模储备土地战略储备是减少发展目标的深化。在未来发展放缓的背景下，“储备土地”的储备对北京的土地和房地产市场会产生什么影响？
在发展趋缓的背景下，北京房地产市场的供求正在发生结构性变化。在土地供应有限的情况下，新的增量将集中在以前市场所没有的质量和服务水平上，这将给现有的o
同样，市场需求方也在经历结构性的交换和变化：
1.总增长率下降了。在减少发展目标的指导下，像R&D这样的密集型企业已经被传统产业所取代。与此同时，由于工业对人口的引导和严格的定居制度的限制，居民总人口减少，工业和人口对土地和房地产的需求规模缩小。
2.提高消费能力。通过解除非资本职能、培育和引进高新技术产业、通过严格的结算制度筛选人才，北京房地产市场将长期满足尖端企业和尖端人才的需求，消费能力将得到提升，对相关配套服务和质量将有更高的要求。
3.消费者需求是分散的。通过战略储备土地引导中心城市与郊区的资源对接和利益共享，将为区域发展提供更多新的机遇，促进各地区均衡的职业和居住目标，打破“睡在农村”的畸形城市格局。例如，总规划面积为17.48平方公里的运河中央商务区位于通州五河交汇处，相当于4.5个国际贸易中央商务区和15条金融街。规划有16栋标志性建筑，总建筑面积674万平方米，相当于两个国际贸易中心区。运河中央商务区与城市副中心约39.1平方公里的战略保留地合作，承担中心城市的功能和人口，吸引高科技企业入驻，将推动城市副中心成为北京发展的新高地，自然会促进人口向城市副中心的流动，增加住房需求。
在缩小和空白的背景下，供给结构的升级和需求方的变化创造了一个不同于增量市场时代的房地产市场。在供给升级和需求减少但消费能力升级的碰撞下，如何找到新的“增量”将成为未来市场竞争的焦点。北京作为国家政治中心、文化中心、国际交流中心和科技创新中心的战略定位，其复杂的城市功能为未来市场奠定了无数的“拐点”。
以科技创新中心建设为例，北京高端制造业的生产环节今后不再增加，而是纳入减免范围，留下基础科研和前沿技术研发环节。此时，海淀区是一个主要的研发镇。一方面，研究机构高度集中；另一方面，海淀西北部的山区仍有丰富的物质发展空间。科技创新中心未来的增长点在“R&D”，R&D的支点在海淀西北的山区。目前，海淀西北部的开发已基本形成，如永丰科技园(见图5)，在能源、生物医药、电子信息技术等领域拥有R&D中心、孵化中心和转移中心，几乎没有制造环节。同时，海淀区的西北部，作为北京“城市风道”西北方向的起点，覆盖着北京的城市绿化带，其优美的自然环境和密集的R&D中心，使其如同刚刚起步的“北京硅谷”。良好的生活环境和聚集了大量R&D部门的高科技企业已经悄然改变了这里的人群结构。当R&D转型为市场运作时，消费能力和资源动员能力的提高会不会带来区域整体价值的“拐点”？
图5北京市海淀区空间结构规划
六、结语
战略储备资源的建立可以为北京等特大城市的可持续发展提供土地资源保障，增强土地空间规划对需求变化的适应性和调整能力。虽然北京在短期内面临着从“规划空白区”向“田野空白区”过渡的困难，但未来可观的土地资源储备将带来可持续的生态和产业发展
